감찰기구 변천사 : 사 중 어 헌 도 감

 

어사대 VS  사헌부

 

감찰기구 : 사 중 어 헌 도 감

 

사 : 사정부(무열왕 설치)

중 : 중정대(발해)

어 : 어사대(고려)

헌 : 사헌부(조선)

도 : 도찰원(갑오개혁)

감 : 감사원(현재)

 

 

1. 사정부(무열왕 설치)

사정부라 함은 관리를 감찰하는 업무를 담당한 신라의 관부(官府)를 말한다. 관리를 감찰하는 직무를 수행한 관직은 544년(신라 진흥왕 5년)에 처음 설치되었으나, 정확한 명칭은 현재 확인되지 않고 있다. 이후 삼국 통일을 전후한 시점에 강력한 왕권 중심의 권력 구조가 확립되었고, 왕의 명령을 수행하여 행정 업무를 담당하는 관청과 관직이 크게 늘어났다. 그에 따라 관리들을 감찰하는 업무 역시 증대할 수밖에 없었다. 그 결과 659년(신라 태종 무열왕 6년) 감찰 업무를 담당하는 관청인 사정부(司正府)를 설치하게 되었다.

 

이전에 감찰 직무를 총괄하던 관직은 사정부의 차관직인 경(卿)이 되었고, 그 위에 새로이 장관직인 영(令)을 두었다. 즉 사정부가 만들어지면서 감찰 업무를 총괄하는 직위가 상승하였는데, 이는 관리에 대한 감찰 업무의 중요성과 필요성이 커진 것을 의미한다. 사정부는 경덕왕(景德王, 재위 742~765) 대에 관부 명칭을 중국식으로 바꾸는 조치가 이루어지면서 숙정대(肅正臺)로 개칭되었으나, 얼마 지나지 않은 혜공왕(惠恭王, 재위 765~780) 대에 다시 사정부가 되었다. 배속된 관원은 장관인 영(令) 1명, 그 아래 경(卿) 2명, 좌(佐) 2명, 대사(大舍) 2명, 사(史) 15명이 있었다.

 

2. 중정대(발해)

중정대라 함은 관리의 비리 감찰 업무를 수행하던 발해의 관부를 말한다. 중정대(中正臺)는 당(唐)의 어사대(御史臺)에 해당하는 관청이었다. 어사대는 관리들이 일을 처리하는 데 문제가 없는지 감시⋅감독하고, 중앙과 지방 관리들에게 비리가 없는지 살피는 일을 하였다. 중정대 역시 유사한 직무를 수행한 것으로 보인다.

 

중정대에는 장관인 대중정(大中正) 1명이 있었고, 그 아래에 소정(少正) 1명이 있어 대중정을 보좌하였다. 중정대가 어느 정도 위상을 가진 관청이었는지는 분명하지 않다. 하지만 발해의 관부를 소개한 중국 역사서 『신당서(新唐書)』에는 3성 6부 다음으로 중정대가 기재되어 있어, 위상이 매우 높았음을 짐작할 수 있다. 강력한 왕권 중심의 정치 체제를 지향했던 발해에서, 중정대는 왕을 보좌하여 관리들을 감시⋅감독하는 역할을 수행한 핵심 관청이었을 것이다.

 

하지만 중정대의 장관인 대중정의 직위는, 정당성에 소속되어 행정 집행 관청인 6부를 지휘하던 좌⋅우사정(左右司政)보다 아래였다는 기록이 있다. 이로 보아 중정대는 완전히 독립된 관부가 아니라 재상 관부인 3성의 지휘를 받았을 가능성도 있다.

 

3. 어사대(고려)

어사대라 함은 고려 시기에 정치의 잘잘못을 비판하고 풍속을 교정하며, 관리들의 부정을 감찰하고 탄핵하는 일을 담당하던 감찰 기구를 말한다. 고려 초에는 사헌대(司憲臺)라고 하였다가 995년(성종 14)에 어사대(御史臺)로 명칭을 바꾸었다. 1014년(현종 5) 김훈(金訓) 등이 무신난을 일으키자 금오대(金吾臺)로 고쳤다가, 이후에도 몇 차례 명칭을 변경하였다. 1275년(충렬왕 1) 관제 격하 당시 감찰사(監察司)로 개칭되었으며, 그 뒤 몇 차례 명칭이 바뀌었다가 공민왕(恭讓王, 재위 1389∼1392) 대에 사헌부(司憲府)로 개칭되었다.

 

어사대의 관원인 대관(臺官)은 중서문하성(中書門下省)의 낭사(郎舍)인 간관(諫官)과 더불어 대간(臺諫)을 구성하여 인사에서 서경도 함께 담당하였다. 간관은 청요직(淸要職)으로 인식되어 중시되었고 선발 자격도 엄격한 편이었는데 언쟁을 담당하는 만큼 간언을 빌미로 함부로 처벌받지 않았으며, 면계 등의 특전이 주어졌다.

 

4. 사헌부(조선)

조선시대 사헌부는 시정(時政)의 득실을 논의하고 풍속을 교정하고, 백관을 규찰, 탄핵하는 등의 일을 관장할 뿐 아니라 관리의 위법을 찾아내어 바로잡아 처벌하는 일도 하였다. 사헌부는 사간원과 함께 양사(兩司)를 이루어 언론 활동을 하였으며, 양사의 소속 관원을 대간(臺諫)이라 불렀다. 사헌부는 조선시대 내내 체제를 유지하다가 1894년(고종 31) 관제 개혁으로 폐지되었다. 헌부(憲府), 대각(臺閣), 백부(柏府), 오대(烏臺), 상대(霜臺)라는 별칭이 있다.

 

사헌부는 고려 초 설립된 후 명칭상의 변화를 거치면서 조선시대 관제가 되었다. 고려 초 에는 사헌대(司憲臺)로 칭했으며, 1023년(현종 14)에 어사대(御史臺)로, 1299년(충렬왕 24)에 사헌부로 개칭되었다. 이후 1356년(공민왕 5)에 다시 어사대로 명칭을 바꾸었다가 1369년(공민왕 18)에 사헌부로 고치는 등 관제 변화가 잦았다.

 

조선 건국 이후에는 1392년(태조 1) 문무백관의 관제를 정하는 과정에서 사헌부의 직제와 임무가 새로이 정비되었다. 이때 마련된 사헌부는 고려 말의 사헌부 직제를 계승한 것이다. 당시 규정된 사헌부의 업무는 정책의 득실을 평가·논의하고, 풍속을 바로잡으며, 관리의 공로와 죄과를 살펴 포상하거나 탄핵하는 등의 일이었다. 관원은 종2품의 대사헌(大司憲) 1명, 종3품의 중승(中丞) 1명, 겸중승(兼中丞) 1명이고, 정4품의 시사(侍史)가 2명, 정5품의 잡단(雜端)이 2명이며, 정6품의 감찰(監察)이 20명이었고, 7품인 서리(書吏)는 6명이었다.

 

사헌부의 관원은 크게 대사헌·집의·장령·지평의 대관(臺官)과 감찰, 서리로 구분되었다. 업무도 분장되어 대관은 언관 또는 법관의 임무를 수행하였다. 감찰은 현장에 파견되어 규찰업무를 담당하였으며, 서리는 금령을 단속하였다.

 

첫째, 언관으로서의 언론활동은 대관의 임무 중 가장 중요하다. 대관들은 왕이나 관리의 말과 행동에 잘못이 있을 경우 이를 바로잡으려고 간쟁(諫諍)을 하였다. 또한 비리 관원에 대한 탄핵이나 부정하거나 직임에 적합하지 못한 관원을 등용하지 못하도록 하였다. 아울러 당시의 정치상황이나 정책의 옳고 그름을 논의해 정국을 올바른 방향으로 이끌어나갈 수 있도록 하였다.

 

둘째, 감찰활동이다. 사헌부의 관원은 관원의 근무상황과 태도, 근무 수행시 발생한 부정과 잘못 등에 대한 감찰을 시행하였다. 따라서 모든 제향과 조회에 반드시 대관과 감찰이 참석하여 관원의 근태와 비위를 살폈다. 특히 사헌부 감찰의 경우 국왕의 행행시에 파견되어 수행한 관원들이 관직 서열에 따라 정돈되었는가를 살폈다. 또한 각종 제례행사에도 파견되어 제수의 청결 여부, 제향관원의 준비상황, 의식절차 등을 살폈다. 지방관에 대한 규찰도 실시하였다. 조선 초기에는 풍문이나 상소 및 공문으로 올라오는 지방관원의 비위를 조사하기 위해 국왕이 대관 및 감찰을 해당 지방에 파견하기도 하였다. 이들을 행대감찰(行臺監察), 분대어사(分臺御使)라고도 하였다. 그러나 조선 후기에 이르러 어사제도가 마련되면서 지방관을 규찰하기 위해 파견되는 사헌부의 어사적 기능은 소멸되었다. 각 관사의 전곡 출납에 대한 감사도 시행하였다. 사헌부에는 매일 감찰, 금리(禁吏, 도성의 범법 행위를 단속하던 사헌부의 하급 관원) 등이 그날에 집행할 직무를 기록한 분대기(分臺記)가 있었다. 대관이 분대기에 수결을 하면 이에 의거하여 감찰들은 각 관서에 나누어 파견되어 물품 출납을 확인하고 검사하였다. 이때 파견된 감찰을 정기적인 출납에 대한 감사의 의미로 월령(月令) 감찰 또는 분대라고도 하였다. 이처럼 감찰은 조회 때에 모든 관원의 의례를 살폈을 뿐 아니라 중앙 관사와 지방에 파견되어 일의 진행 상황 및 오류를 검사하였다. 이때 1명을 방주감찰(房主監察)로 임명하여 다른 감찰들을 통솔하게 하였다.

 

셋째, 서경(署經)을 하였다. 서경은 사간원과 함께 행사하였다. 관원의 인사에 대한 심사인 고신서경(告身署經)은 초기에는 1품 이하의 모든 관원을 대상으로 하였다. 이조(吏曹)에서 임명대상의 성명, 이력, 사조(四祖) 등을 사헌부와 사간원의 양사(兩司)에 제출하면 양사는 이를 조사하여 적합하다고 판명되면 서명하여 동의하였다. 그러나 『경국대전』에 이르러 5품 이하의 관원은 사헌부와 사간원의 서경을 고찰한 후에 고신을 발급하는 것으로 법제화되었다. 관원의 임명 뿐 아니라 법제의 제정과 개폐(改廢)에도 서경권이 있었다. 새로운 법을 제정하거나 옛 법을 고칠 경우, 상중에 있는 관원을 기복출사(起復出仕)시킬 경우 의정부에서 논의하여 아뢰고, 예조에서 사헌부와 사간원의 서경을 살핀 뒤에 의첩(依牒)을 발급하였다.

 

한편, 사헌부는 언관으로서의 기능뿐 아니라 법사로서의 기능도 있었다. 조선 초부터 사헌부는 서울에서 법령 및 금주(禁酒), 금우(禁牛) 등의 금제(禁制) 위반자를 단속하였다. 금령은 사헌부 서리가 단속하였다. 그들은 분대기에 금리로 편성되어 금제를 위반한 사람들을 단속하고, 위반자에게 신체형이나 벌금을 징수하였다. 따라서 금리가 금령 위반자에게 뇌물을 요구하거나 받는 폐단이 많았다.

 

이처럼 사헌부는 각 관사나 지방에 감찰을 파견하여 관리의 부정을 적발하고 그에 상응하는 법적 조치를 취할 뿐 아니라 금제를 단속하는 등 사법권이 있었다. 이러한 직무의 특성 때문에 사헌부는 한성부, 형조와 함께 삼법사(三法司)라로도 불렀다. 삼법사는 각각 담당할 금제 조항을 분담하였고, 출금(出禁) 일수, 시각, 인원수 등을 정하였다. 사헌부의 경우 매일 날이 밝기도 전에 대장(臺長)이 분대기에 서명하였고, 하위 관원은 모여서 그날의 출금 여부와 임무를 분담하였다. 주로 풍속을 교정하고, 신분별 생활을 규제하였으며, 사례(四禮)에 관한 규정 등을 단속하였다. 아울러 사헌부는 금령의 시행을 요청하거나 입안, 집행하기도 하였다.

 

사헌부의 관원은 언관과 법사로서의 기능과 역할을 담당했기 때문에 그 직무를 올바르게 수행하기 위해서 청렴하고 강직한 인물로 엄선되었다. 관원은 엄격한 심사를 거쳐 후보자를 추천하였으며, 이들은 서경을 받아 임용되었다.

 

5. 도찰원(갑오개혁)

1894년 6월 28일 갑오개혁을 주도한 군국기무처는 조선 왕조 국가의 권력 구조를 변경하여 의정부와 궁내부를 분리하였다. 또한 내무아문 등 8개 아문으로 중앙 행정 기구를 전격 개편하여 국가와 왕실의 권한을 구분하려고 하였다. 의정부에는 개혁의 중심 기관인 군국기무처와 중추원(中樞院), 도찰원(都察院), 기록국, 전보국, 관보국, 편사국(編史局) 등의 기관들을 두었다. 도찰원은 백관의 장점과 단점, 공로와 과오를 규찰하여 의정부에 보고하였고 상벌을 공정하게 시행하는 일을 맡아보았다. 의정부의 직계 관사들은 종래에 왕에 대한 자문 기관의 성격을 가지고 있었다. 의정부는 대원군 정권 이후에는 이전 비변사의 기능을 이어받았지만, 1880년대 이후 다시 유명무실한 상태가 되었고 갑오개혁 때 강력한 권력 기관으로 등장하였다.

 

도찰원은 관리의 임용 규찰 기능을 담당하였다. 과거제도의 폐지 이후에는 선거조례(選擧條例)를 제정하여 관료의 임명과 해임, 법률의 제정, 국정에 관한 상소를 중간에 확인하는 심의 기구로서의 역할도 담당하였다. 도찰원 소속 관리에는 원장(院長)이 1명으로 좌찬성이 겸임하고, 그 외 사헌 5명, 주사 10명을 두었다. 초대 도찰원 도헌으로는 유길준(兪吉濬)이 임명되었다.

 

1894년 7월 11일에는 의정부도찰원 사헌을 도헌으로 고치고 품계는 정2품으로 하였다. 충훈부는 기공국(紀功局)으로 고쳐 의정부에 소속시키고 도찰원에서 관리하도록 하였다. 7월 13일에는 각 부(府)와 각 아문에 칙임관들을 정해서 보낸 후, 우선 도찰원에 모여 각 사(司)의 서리들을 선발하도록 하였다. 1894년 7월 14일에는 회계 심사국 직무를 제정하였다. 이때 의정부와 정부 각 부서의 회계 사무가 복잡하다고 하여 도찰원의 도헌과 주사들이 회계 심사 업무까지 겸임하도록 하였다. 회계 심사국장 1명은 도찰원 도헌 중에서 겸임하게 하였고, 서기관과 심사관도 도찰원 주사 중에서 겸임하도록 하였다. 1894년 7월 22일에는 관원들이 올린 상소 중에서 사직(辭職)과 대책을 올리거나 문제를 논의한 것 외에 무릇 관리의 허물에 대해 올린 것을 조사하였다. 7월 24일에는 한성부(漢城府) 내 관서의 순검(巡檢)이나 하인들 중 문제 있는 관리들을 백성들이 도찰원에 호소할 수 있도록 하였다. 7월 26일에는 법무아문에서 제정한 새 율령과 규례(規例)를 탈고하는 대로 도찰원에 넘겨서 가부(可否)를 평가하여 결정하도록 하였다. 1894년 9월 17일에는 종전 7월 22일의 개정 내용을 일부 수정하였다. 관원들의 상소를 도찰원에서 검사하도록 한 이후 불분명한 상소로 인해 번거로운 사태가 일어났다. 그래서 이후로는 실상을 조사하여 의정부에서 품지(稟旨)한 후에 죄를 주도록 하였다.

 

6. 감사원(현재)

감사원은 (「헌법」 제97조 )와 (「감사원법」 제20조 )의 규정에 따라 국가의 세입ㆍ 세출의 결산을 검사하고, 국가기관과 법률이 정한 단체의 회계를 상시 검사ㆍ 감독하여 그 집행에 적정을 기하며 행정기관의 사무와 공무원의 직무를 감찰하여 행정운영의 개선ㆍ 향상을 도모합니다. 이러한 감사원의 권한 또는 직무 범위는 함부로 침해하지 않도록 헌법에 그 설치 근거를 두고 있으며, 대통령 소속 기구로 되어 있으나 직무에 관하여는 독립된 지위를 가지고 있습니다. 구체적 기능은 다음과 같습니다.

 

감사원은 국가의 세입ㆍ 세출의 결산을 해마다 검사하여 확인하고 그 결과를 대통령과 다음연도 국회에 보고합니다.

 

회계검사는 국가, 지방자치단체, 정부투자기관 등의 회계를 검사하여 그 집행에 적정을 기하게 하는 것입니다. 회계검사대상은 필요적 검사사항과 선택적 검사사항으로 구분되고, 필요적 검사대상은 감사원에서 반드시 검사하여야 하는 사항으로서 국가 및 지방자치단체 등 38,700여 개 기관의 회계업무가 이에 해당합니다. 선택적 검사사항은 감사원이 필요하다고 인정하거나 국무총리의 요구가 있을 때 검사할 수 있는 사항으로서 국고수납대리점(금융기관) 등 29,300여 개 기관의 회계업무가 이에 해당합니다.

 

직무감찰은 행정기관 등의 사무와 그 소속 직원의 직무에 관한 감찰을 할 수 있는 권한을 가지고 있습니다. 직무감찰은 공무원의 비위 적발을 위한 비위감찰뿐만 아니라 법령ㆍ제도 또는 행정관리상의 모순이나 문제점의 개선 등에 관한 기능이 포함됩니다.