토지제도 두문자 : 역 시 개 경 녹 과 직 관 폐

토지제도 : 역 시 개 경 녹 과 직 관 폐

 

역 : 역분전(고려 태조 공로 + 인품)

시 : 시정전시과(고려 경종 전직 + 현직)

개 : 개정전시과(고려 목종 무산계 전부 포함)

경 : 경정전시과(고려 문종 현직만)

녹 : 녹과전(원종 경기도 현직만)

과 : 과전법(1391 일전일주)

직 : 직전법(조선 세조 현직에게만)

관 : 관수관급제(조선 성종 수조권상 사전폐지)

폐 : 직전법 폐지(명종 수조권 완전 폐지)

 

고려 토지제도

1. 역분전(고려 태조 공로 + 인품)

역분전은 고려 시대 국가에서 문무 관료와 직역을 부여받은 계층에게 토지의 조세를 받을 수 있는 수조권(收租權)을 분급한 토지 제도를 말한다. 전시과는 문무 관료 및 직역을 부여한 계층에게 곡물을 재배하는 토지인 전지(田地)와 땔감을 채취할 수 있는 토지인 시지(柴地)로부터 조세를 받을 수 있는 권리인 수조권을 분급한 제도이다. 전시과가 실시되기 전인 940년(태조 23)에는 역분전(役分田)이 제정되어 관료와 군사들에게 나누어 주었다. 그러나 이는 관직에 따른 토지 분급 제도라기보다 인품(人品)이라는 모호한 기준을 바탕으로 한 것이었다. 즉 후삼국 통일에 공로가 컸던 사람들에 대한 논공행상(論功行賞)과 호족 세력의 힘을 현실적으로 반영한 제도였다.

 

이후 고려는 집권 체제가 정비되면서 976년(경종 1) 전시과를 제정하였다. 이때의 전시과를 일반적으로 시정전시과(始定田柴科)라 한다. 이후 전시과 체제는 몇 번의 개정을 거치는데, 그중 대표적인 두 번의 개정은 998년(목종 1)의 개정전시과(改定田柴科)와 1076년(문종 30)의 경정전시과(更定田柴科)이다.

 

시정전시과에서는 관품과 인품을 기준으로 토지의 수조권을 나누어 주었다. 이는 그 이전인 광종(光宗, 재위 949~975) 대에 백관 공복제(百官公服制)가 정비됨에 따라 관료들을 크게 4색 등급으로 분류하고 다시 그 하위에 세분화된 분류를 하여, 토지 수조권을 분급할 수 있는 기준을 마련하였기 때문이다. 그러나 여전히 인품이라는 기준이 존재하였다는 점에서 한계가 있었다.

 

토지 분급 제도에서 인품 기준이 사라지고 관직으로 단일화된 것은 목종(穆宗, 재위 997∼1009) 대의 개정전시과였다. 전대인 성종(成宗, 재위 981~997) 대에 관료제가 정비되면서, 실제 관직을 중심으로 18등급으로 구분하여 토지를 지급하는 체제가 구축되었다. 또한 마군(馬軍)이나 보군(步軍) 같은 군인층에게도 군인전(軍人田)을 지급하였다.

 

다음으로 문종(文宗, 재위 1046∼1083) 대의 경정전시과에서는 이전 시기에 18등급에 포함되지 않으면서 토지를 받던 층까지 모두 18등급 내로 편제하여 토지를 지급하였다. 군인에 대한 대우도 이전보다 나아졌으며, 향직(鄕職)과 무산계(武散階) 보유자에게도 전시를 지급하였다. 이렇게 지급된 일반 전시과 토지는 해당 관료가 사망하였을 때 모두 국가에 귀속되었다.

 

일반 관료들을 구분하여 분급하던 일반 전시과 외에 공음전시(功蔭田柴)와 구분전(口分田), 공해전시(公廨田柴)도 있었다. 공음전시는 관료가 사망하였을 때 국가에 귀속되는 일반 전시와 달리 자손들이 수조권을 상속할 수 있었다. 구분전은 관리나 군인의 유가족, 혹은 가족이 없는 70세 이상의 군인 등의 생계를 위해 지급한 전시였다. 공해전시는 중앙과 지방의 행정 기관을 운영할 경비를 조달하기 위해 사용된 전시였다. 문종 대 마지막으로 정비된 전시과는 이후 개정되지 않았다. 그러나 고려 중기를 거치며 권세가들이 불법적으로 토지를 탈점하고 농장을 확대하면서, 수조권 분급에 기초한 전시과 체제는 정상적으로 운영되기 어려웠다.

 

2. 시정전시과(고려 경종 전직 + 현직)

전시과는 문무 관료 및 직역을 부여한 계층에게 곡물을 재배하는 토지인 전지(田地)와 땔감을 채취할 수 있는 토지인 시지(柴地)로부터 조세를 받을 수 있는 권리인 수조권을 분급한 제도이다. 전시과가 실시되기 전인 940년(태조 23)에는 역분전(役分田)이 제정되어 관료와 군사들에게 나누어 주었다. 그러나 이는 관직에 따른 토지 분급 제도라기보다 인품(人品)이라는 모호한 기준을 바탕으로 한 것이었다. 즉 후삼국 통일에 공로가 컸던 사람들에 대한 논공행상(論功行賞)과 호족 세력의 힘을 현실적으로 반영한 제도였다.

 

이후 고려는 집권 체제가 정비되면서 976년(경종 1) 전시과를 제정하였다. 이때의 전시과를 일반적으로 시정전시과(始定田柴科)라 한다. 이후 전시과 체제는 몇 번의 개정을 거치는데, 그중 대표적인 두 번의 개정은 998년(목종 1)의 개정전시과(改定田柴科)와 1076년(문종 30)의 경정전시과(更定田柴科)이다.

 

시정전시과에서는 관품과 인품을 기준으로 토지의 수조권을 나누어 주었다. 이는 그 이전인 광종(光宗, 재위 949~975) 대에 백관 공복제(百官公服制)가 정비됨에 따라 관료들을 크게 4색 등급으로 분류하고 다시 그 하위에 세분화된 분류를 하여, 토지 수조권을 분급할 수 있는 기준을 마련하였기 때문이다. 그러나 여전히 인품이라는 기준이 존재하였다는 점에서 한계가 있었다.

 

3. 개정전시과(고려 목종 무산계 전부 포함)

998년 목종 대의 개정전시과(改定田柴科)에서는 분급기준이 관직으로 단일화되어, 관직의 높고 낮음에 따라 18과(科)로 구분해 토지를 분급하였다. 분급규정이 간편화한 것은 무엇보다도 성종 때 크게 확립된 고려의 관료체계가 토지분급제도에 반영되어 나타났기 때문이다. 또한, 전시과에서는 실직(實職)을 중심으로 토지를 분급해 산관(散官)은 현직관리에 비해 몇 과 아래의 토지를 받게 하였다. 이것은 문신귀족사회라는 고려사회의 특징이 전시과에도 적용되어 문관이 같은 품계의 무관에 비해 더 많은 토지를 받게 한 것이었다. 그리고 마군(馬軍) · 보군(步軍)의 군인층이 분급대상에 포함된 것도 전시과의 한 특징이었다.

 

4. 경정전시과(고려 문종 현직만)

1076년의 경정전시과(更定田柴科)도 18과로 나누어 분급했지만 몇 가지 사항에서 차이가 있었다. 우선, 한외과(限外科)의 소멸을 들 수 있다. 즉, 이전까지 18과에 속하지 못하고 토지를 받던 계층이 모두 과내로 흡수되었다. 이로써 전시과는 외형상 완결된 토지분급제도의 모습을 갖추게 되었다. 또한 산관(散官)이 분급대상에서 완전히 제외되었으며, 무관에 대한 차별대우가 사라지고, 군인에 대한 대우도 이전보다 나아졌다.

 

문종(文宗, 재위 1046∼1083) 대의 경정전시과에서는 이전 시기에 18등급에 포함되지 않으면서 토지를 받던 층까지 모두 18등급 내로 편제하여 토지를 지급하였다. 군인에 대한 대우도 이전보다 나아졌으며, 향직(鄕職)과 무산계(武散階) 보유자에게도 전시를 지급하였다. 이렇게 지급된 일반 전시과 토지는 해당 관료가 사망하였을 때 모두 국가에 귀속되었다.

 

일반 관료들을 구분하여 분급하던 일반 전시과 외에 공음전시(功蔭田柴)와 구분전(口分田), 공해전시(公廨田柴)도 있었다. 공음전시는 관료가 사망하였을 때 국가에 귀속되는 일반 전시와 달리 자손들이 수조권을 상속할 수 있었다. 구분전은 관리나 군인의 유가족, 혹은 가족이 없는 70세 이상의 군인 등의 생계를 위해 지급한 전시였다. 공해전시는 중앙과 지방의 행정 기관을 운영할 경비를 조달하기 위해 사용된 전시였다.

 

문종 대 마지막으로 정비된 전시과는 이후 개정되지 않았다. 그러나 고려 중기를 거치며 권세가들이 불법적으로 토지를 탈점하고 농장을 확대하면서, 수조권 분급에 기초한 전시과 체제는 정상적으로 운영되기 어려웠다.

 

5. 녹과전(원종 경기도 현직만)

고려 토지제도의 주축인 전시과는 12세기 초부터 붕괴되기 시작해, 무신집권기에는 관리·군인·한인(閑人) 등을 위한 보편적 생활보장책으로서의 의미를 상실하게 되었다. 또한 국고수입의 차질로 관리를 대상으로 하는 녹봉의 지급도 불가능하게 되었다.

 

이와 같은 상황에서 강도(江都)에 천도 중이던 1257년(고종 44)에 토지를 분급해 녹봉에 대신하게 한다는 분전대록(分田代祿)의 원칙을 마련하고, 급전도감(給田都監)을 세워 강화도의 토지를 관리에게 지급하도록 하였다. 개경으로 환도한 뒤 1271년(원종 12)에 분전대록의 선례를 확대시켜, 녹봉을 제대로 받지 못하는 관리에게 토지를 분급한다는 원칙을 마련하고, 이듬해에 녹과전을 시행하게 되었다.

 

녹과전은 관리들의 생활보장책으로서 마련되었지만, 대몽항쟁을 마무리 지은 고려 조정이 새로이 체제정비를 꾀하는 가운데 설치된 것이다. 설치지역은 경기 8현에 한정되었다. 그것은 지급대상자인 관리들에게 경기의 땅을 주어 예우하고 편리를 제공하는 한편, 토지 겸병과 농장(農莊) 발달이 성행하는 추세 속에서 녹과전 자체를 보호하기 위해서였다.

 

분급대상은 문무관(文武官)·백관(百官) 또는 양반(兩班)으로 총칭되어 나타나지만 종전의 녹봉지급대상과 긴밀한 연관이 있었을 것이다. 구체적으로 인종 때에 정해진 문무반록(文武班祿)의 지급대상과 거의 일치했을 것으로 보인다. 그것에 따르면 문하시중으로부터 잡직승(雜職丞)에 이르기까지 문무관리를 28등급으로 나누어 수록하도록 되어 있다. 지급 결수는 알 수 없지만 전시과의 경우보다 훨씬 적었을 것이다.

 

녹과전의 소유관계와 경영실태는 명확히 밝혀져 있지 않다. 관직을 매개로 분급되는 토지였지만, 실제로 피급자와 밀착되어 있었던 것 같고, 경기 8현에 설치되었던 점에서 피급자가 전주(田主)로서 보다 강력한 지배권을 행사할 수 있었던 것으로 추측된다. 따라서, 사전(私田)으로 간주되었을 이 토지의 경영도 병작반수(竝作半收)의 관행에 따른 전호제(佃戶制)에 입각한 것으로 생각된다.

 

그러나 농장의 발달이 계속되는 추세 속에서 그 소유와 경영의 실제에는 많은 제약이 따랐을 것이다. 녹과전은 당초 녹봉을 보충하기 위해 설치, 분급되었지만, 녹봉의 지급이 정상화된 다음에도 존속됨으로써 실제로는 녹봉과 병존해 불안정한 상태로 지속되었다. 1278년(충렬왕 4)에는 다시 고쳐 절급(折給)되었고, 1298년에는 겸병당한 녹과전을 적절하게 살펴서 다시 절급하도록 하였다. 1344년(충목왕 즉위년)에는 권귀들에게 탈취당한 녹과전을 주인에게 되돌려주게 하였고, 이듬해에는 경기 8현의 모든 토지에 대한 경리(經理)를 행하면서 개편, 보강되어 직전(職田)의 이름으로 분급되었다.

 

이것은 당시 문란해진 정치질서로 조장된 토지제도의 혼란을 말해 준다. 기본적으로는 사적 토지소유관계의 발달을 뜻하는 농장과 대조적 위치에 있던 공적 토지지배의 일환으로서의 녹과전의 열세를 의미하였다. 그러나 녹과전은 1377년(우왕 3)까지 존재가 확인된다. 이는 직전 또는 과전(科田)으로도 불렸던 녹과전이 과전법(科田法)이 성립될 때까지 고려 후기를 통해 관리들에 대한 유일한 보편적 피급지로서 존속됨을 뜻하는 것이다.

 

과전법의 흐름

 

6. 과전법(1391 일전일주)

과전법이라 함은 관료들의 경제 기반을 보장해 주기 위하여 일정한 토지에 대한 수조권(收租權)을 관직자들에게 나누어 준 제도를 말한다.

 

고려 말 권력자들의 불법적인 토지 점유는 국가 재정의 큰 곤란을 야기하였다. 이리하여 위화도 회군을 계기로 정권을 장악한 이성계(李成桂, 1335~1408) 및 조선 건국 세력은 곧 토지 개혁에 착수하였고 그 결과 정립된 것이 과전법이었다. 수조권이란 토지에 대한 조세 징수권으로서, 1391년(공양왕 3) 이전까지 개인에게 분급되었던 수조권을 모두 국가에서 회수하여 관료들에게 관품에 따라 18등급으로 수조권을 분급하여 경제적 기반을 보장해 주었다. 다만 이러한 조치는 수조권에 한한 것으로 본래부터 개인이 소유한 토지는 재분배 대상이 아니었다.

 

과전은 전⋅현직 관료를 막론하고 18과(科)로 나누어 15~150결(結)을 지급하였는데, 본인 당대에만 지급하는 것을 원칙으로 하여 과전이 세습화되는 것을 방지하였다. 아울러 1/10 과세 원칙을 정하여 1결당 최대 2석(石)까지 수취가 가능하게끔 하였으며, 경기도에 속한 토지에서만 분급하여 불법적으로 과전이 팽창하는 것을 방지하였다.

 

이렇게 성립된 과전법은 조선 왕조 개창의 물질적 토대로 기능하였다. 그러나 수조지 분급을 전보다 축소하였음에도 불구하고, 과전법은 다시 개혁 논의를 맞게 되었다. 과전은 지급받은 사람이 사망할 때까지만 가지는 것을 원칙으로 하였지만, 수신전 휼양전 등의 명목으로 사실상 세습할 수 있는 길이 열려 있었다. 이에 따라 건국 이후 줄곧 과전으로 지급할 토지가 부족해지는 문제에 당면하게 되었고, 시간이 지날수록 과전을 지급받지 못하는 관원의 수가 증가하였다. 이에 따라 국가에서는 현직 관료에게만 토지를 분급하는 직전법, 세금의 수취를 국가가 대행하는 관수관급제(官收官給制) 등의 시행을 통해 문제를 해결하려 하였으나 실패하였다. 이후 거듭되는 흉년과 임진왜란을 겪으며 국가 재정이 황폐해지자, 결국 16세기 중반에 이르러서는 토지 수조권 자체가 폐지되고, 관리에게는 녹봉(祿俸)만을 지급하게 되었다.

 

7. 직전법(조선 세조 현직에게만)

직전법이라 함은 현직 관료들에게만 토지 수조권(收租權)을 지급하던 제도를 말한다. 조선 전기에는 관료들의 경제 기반을 보장해 주기 위하여 경기도의 토지에 대한 세금 수취권, 즉 수조권을 분급해 주었다. 조선 건국 1년 전인 1391년(공양왕 3) 관료들에게 18등급으로 차등을 두어 15~150결(結)의 수조권을 나누어 준 것이 시작이었다. 과전은 현직뿐 아니라 전직 관료들에게도 지급되었고, 아울러 관원이 사망한 경우에도 부인이나 자식이 있는 경우 바로 국가에서 환수하지 않고 남은 가족의 경제적 기반으로 삼도록 배려해 주었다.(守信田, 恤養田)

 

그런데 과전법을 시행한 지 얼마 되지 않아 문제점이 드러났는데, 전⋅현직을 막론하고 과전을 지급하였기에 지급할 토지가 부족한 지경에 이르렀다. 그리하여 관료가 되어도 과전을 지급받지 못하는 관원이 증가하자 1466년(세조 12) 과전법을 혁파하고 현직 관료들에게만 토지 수조권을 지급하는 직전법이 도입되었다.

 

직전법은 대상을 현직 관료로 축소한 것뿐만 아니라 지급 액수도 최대 150결에서 110결로 축소하였다. 또한 관료가 사망할 경우 부인과 자식에게 세습되었던 것도 폐지하였다. 이로써 토지 부족 문제는 일시적으로 해결되는 듯하였으나, 몇 해 지나지 않아 토지세(田租) 외에 여러 물품들에 대한 과다 징수 문제가 발생하자, 1470년(성종 1) 국가가 직접 세금을 거두어 수조권을 가진 사람에게 지급하는 관수관급제(官收官給制)를 시행하였다. 그러나 거듭되는 흉년과 임진왜란을 겪으며 국가 재정이 황폐해지자, 결국 16세기 중반에 이르러서는 토지 수조권 자체가 폐지되고, 관리에게는 녹봉(祿俸)만을 지급하게 되었다.

 

8. 관수관급제(조선 성종 수조권상 사전폐지)

관수관급제라 함은 토지 수조권을 가진 관료가 해당 토지에서 직접 세금을 걷는 것을 금지하고 국가에서 세금을 징수한 후 관원에게 지급하는 제도를 말한다. 

 

이성계(李成桂, 1335~1408)를 비롯한 조선 건국 세력은 고려 말 권세가들의 토지 겸병을 억제하고 부족한 국가 재정 및 관원들의 경제적 기반을 마련하기 위하여 과전법(科田法)을 제정하여 관품(官品)에 따라 관료에게 토지 수조권을 분급하였다. 수조권 분급이란 관직 복무에 대한 대가로 경기도의 토지에 한하여 일정 면적의 토지에 대한 국가의 조세 징수권을 관료 개인에게 나누어 준 것이었다. 이후 과전의 세습이 심화되고 새로 관리가 되는 사람에게 줄 과전이 부족해지자 1466년(세조 12) 직전법(職田法)이 도입되었다. 직전법은 현직 관료에게만 수조지를 분급하도록 하고, 사망한 관리의 아내나 자녀에게 수조지를 상속하던 규정을 폐지하였다. 그러나 토지 수조권 분급의 원칙에 근거하였다는 점에서는 다를 바가 없었다.

 

그런데 토지 수조권을 국가가 아닌 관료 개인이 가질 경우, 해당 토지의 농민들은 국가에 세금을 납부할 때보다 더 큰 부담을 지게 되었다. 즉, 국가에 세금을 납부할 경우에는 농사의 작황에 따라 세금을 감면받을 수 있었으나 관료 개인에게 납부할 경우는 이러한 감면을 거의 받을 수 없었다. 아울러 국가에 세금을 낼 때에는 없었던 여러 명목의 부가적인 비용도 발생하였다. 또한 곡식을 관료가 지정하는 곳까지 운반해 주어야 하는 부담도 뒤따랐다.

 

이러한 농민들의 부담으로 인해 1470년(성종 1) 도입된 것이 관수관급제였다. 관수관급이란 말 그대로 국가에서 거두고 국가에서 나누어 준다는 뜻이다. 즉 해당 토지를 경작하는 사람이 세금을 국가에 내느냐 관원 개인에게 내느냐에 상관없이 일괄적으로 국가가 세금을 거둔 이후 토지 수조권을 가진 관원들에게 해당 토지의 면적에 해당하는 만큼의 전조(田租)를 내어 준 것이다. 만일 흉년을 만난 해라면 국가가 세금을 감면하여 거두고, 그만큼만 각 관원들에게 나누어 주었다. 이 조치로 분급받은 토지에 대한 관원들의 지배력은 상당히 약화되었다. 반면 국가의 토지와 농민에 대한 지배력은 더 강화되었으며, 16세기 중반 이후 토지 분급 제도 자체가 사라지게 되는 계기가 되었다.

 

9. 직전법 폐지(명종 수조권 완전 폐지)

16세기에 접어들어서는 직전의 경제적 의미도 아주 미미해졌다. 경기도 내 직전의 전체 면적이 수천 결에 지나지 않을 정도로 분급면적과 분급액이 축소되었으며, 연분(年分)도 거의 하하년(下下年)으로 고정되어 직전으로부터의 수입도 아주 적었다.

 

반면에 관리들은 많은 토지를 소유하여 점차 그들의 주된 경제기반으로 확보하고 있었다. 이런 상황에서 16세기 중엽 명종 연간에는 거듭되는 흉년과 왜구 및 여진족의 침략에 따른 재정의 악화로 직전세의 분급이 장기간 중단되어 직전이 유명무실해졌으며, 이후에도 재정이 호전되지 못한 채 임진왜란을 겪게 되면서 직전은 완전히 폐지되었다.

 

비록 공식적인 폐지조처는 없었지만 16세기 후반에 직전이 사실상 소멸됨으로써 수조권에 입각한 토지지배관계는 영원히 사라지고, 소유권에 바탕을 둔 토지지배관계가 본격적으로 전개되어 나갔다.