고려 성종 두문자 : 성중국 십이요일 팔연폐 의상재건환

 

서희 vs 소손녕 외교담판

 

성종 : 성중국 십이요일 팔연폐 의상재건환

 

성 : 성종(981~997)

중 : 중앙제도 완비

국 : 국자감 설치(992)

12목 : 12목 지방관 파견

요 : 요나라(거란)

일 : 일차 침입 서희의 강동6주

팔 : 팔관회

연 : 연등회

폐 : 폐지

의 : 의창

상 : 상평창

재 : 재면법

건 : 건원중보(996)

환 : 노비환천법

 

 

성종, 백성의 삶을 살피다

1. 성종(981~997)

성종은 고려전기 제6대 왕이다. 재위 기간은 981~997년이며, 경종의 왕위 선양으로 즉위했다. 즉위년에 5품 이상의 경관에게 시정에 관한 건의문을 바치게 했고, 최승로의 시무책 28조를 받아들였다. 3성6부제 도입, 12목 설치 등 중앙관제와 지방제도를 정비했고, 새로운 사회를 이끌기 위한 정치이념으로 유교를 받아들였다. 고려의 기틀은 이때 마련되었다고 평가된다. 993년 거란이 침입했을 때 서희를 보내 외교담판으로 물리치고 강동 6주를 편입해 영토를 확장했다. 997년 병이 위독해지자 조카에게 왕위를 물려주고 절에 거처했다.

 

 

고려 중앙제도 : 2성 6부

 

2. 중앙제도 완비

995년의 개편에서 먼저 주목되는 것은 10도제의 실시이다. 당(唐)의 10도제를 모방해 제정한 것으로 생각되는 10도제는, 곧 그 실시과정에서 유명무실해졌으나, 우리나라 도제(道制)의 시초가 되었다는 점에서 큰 의의를 찾을 수 있다. 다음으로 중요한 것은 절도사체제로의 개편이었다. 즉, 종래의 12목을 12절도사로 개편한 것은 군정적인 지방행정을 통해 지방의 호족세력(豪族勢力)을 통제함으로써 완전한 중앙집권을 꾀하려한 조처였을 것으로 추측된다. 성종의 치적으로서 특히 주목할 것은 삼성체제로 대표되는 새로운 정치체제의 정비였다. 이 개혁은 이미 982년부터 시작되었는데, 태조 이래의 정치기구를 중국식 제도로 개편한 것이다. 우선 982년부터 983년 사이에 이루어진 새로운 정치기구는 내사문하성과 어사도성을 중심으로 하고, 어사도성 밑에 선관 병관 민관 형관 예관 공간의 6관(六官)이 예속되어 있었다. 이와 같은 중앙관제는 995년에 다시 삼성육부제(三省六部)로 개정되어 고려 중앙관제의 기본을 이루게 되었다. 이때의 관제내용은 998년(목종 1)에 개정된 전시과 관계 기사에 잘 나타나 있다.

 

고려의 중앙 관제는 성종 때 마련한 2성 6부제를 토대로 한다. 이는 당나라의 제도를 받아들이면서도 고려 실정에 맞게 이를 조정한 것이었다. 중서문하성(中書門下省)과 상서성(尙書省)을 2성이라 하였고, 상서성 이하에 6부를 두었다. 2성은 고려 때 중앙에 설치된 최고의 의정 기관으로, 당나라의 제도를 모방변용하여 중서성과 문하성을 합친 중서문하성과 상서성을 두게 된다. 중서문하성은 성종 1년(982년)에 처음 설치하였으며, 조령(詔令 : 임금의 명령)의 초안(草案)을 작성하여 임금에게 상주(上奏)하거나 내려진 조령을 심의하여 복주(覆奏 : 다시 잘 살펴보고 아룀)하였다. 상서성은 중서문하성과 함께 설치되었으며, 심의한 조령을 집행하는 기관으로 백관을 총령하던 관아이다. 중서문하성은 2품 이상의 관료로 국가 정책을 심의하는 재신(宰臣)과 3품 이하의 관료로 정치의 잘못을 비판하는 낭사(郎舍)로 구성되었다. 상서성 아래에는 상서도성(尙書都省)과 육부(六部), 곧 이부, 병부, 호부, 형부, 예부, 공부가 있었다. 육부는 고려 때 상서성에 소속해서 실무를 분장한 정치기구로서, 6부가 상서성의 지도 감독 밑에서 소관의 행정 사무를 관장하는 행정부의 중추(中樞) 기관이었다. 이부는 문관(文官)의 인사, 호부는 호구와 조세, 예부는 예의·외교·교육·과거, 병부는 무관의 인사와 군사·우역(郵驛), 형부는 법률과 소송, 공부는 산택(山澤)·공장(工匠)·영조(營造) 등을 각기 맡고 있었다.

 

중추원(中樞院)은 군기(軍機), 왕명의 출납·궁중의 숙위(宿衛) 등을 맡아보던 관청이다. 당초에는 송나라 추밀원(樞密院)을 모방하여서 성종 10년(991년)에 중추원을 설치하여 숙위를 맡아보게 했는데, 목종 12년(1009년)에 중추원·은대(銀臺)·남북원(南北院)을 폐지하고 중대성(中臺省)을 두어 비로소 왕명의 출납·숙위·군기 등을 맡아보게 하고 사(使)·부사(副使)·직중대(直中臺)·겸직중대(兼直中臺) 등을 두었다. 중추원은 군사기밀을 담당하는 2품의 추밀(樞密)과 왕명출납을 담당하는 3품이하 승선(承宣)으로 구성되었다. 추밀은 중서문하성의 재신과 함께 도병마사와 식목도감(후에 도평의사사로 통합)의 구성원으로 국정을 총괄하였다.

 

 

고려시대 성균관(국자감의 전신)

 

3. 국자감 설치(992)

국자감은 고려시대 성종이 관료로 선발할 인재를 교육하기 위하여 개경에 설치한 최고 교육기관이다. 문종은 국자감을 유학부와 기술학부로 구성된 종합대학으로 만들었다. 예종이 7재를 설치하면서 유학 교육이 활성화되었고 과거와 연동되어 우수한 학생은 과거 응시에 특혜를 받았다. 인종 대에 학식을 정하였으나 그대로 시행된 것은 아니었다. 유학대학인 성균관과 달리 인재 교육이 유학에 제한되지 않았다는 특징이 있었다.

 

성종이 당나라 제도를 수용하여 국자감을 설치(992년)하였다. 하지만 고려의 최고 교육기관이 이때 처음 설립된 것은 아니었고, 태조 때부터 최고 교육기관으로 국학을 두었다. 성종은 관료제 정비와 그에 적합한 인재를 선발하기 위하여 중앙 교육을 강화하였다. 지방 세력의 자제를 개경에 불러 교육하고 교육과 과거를 연계시키기 위하여 992년(성종 11)에 국자감 건물을 새로 건립하였다. 국자감은 성균관과 같이 문묘와 학사로 구성되었다. 문묘는 선성전(宣聖殿: 대성전)과 좌우에 양무(兩廡)가 있었고, 학사는 강당인 돈화당(敦化堂)과 기숙사인 재사(齋舍)가 있었다.그러나 국자감 교육이 활발하지는 못하였다. 성종 이래로 국자감에 지방 세력의 자제들이 많이 입학하였고, 1036년(정종 2)에 국자감 학생들은 입학 후 만 3년이 되어야 감시(監試)에 응시할 수 있었다. 과거 응시를 위하여 국자감에서 수학하는 것이 필수가 아닌 상황이 되자 중앙 관료의 자제들이 국자감 입학을 회피하면서 국자감 교육이 침체하게 되었다.

 

문종 때는 국자감 학생들 가운데 학업을 태만히 하는 학생이 많았는데, 반면 중앙 관료의 자제들은 사학(私學)에서 과거를 준비하였다. 이러한 현상으로 숙종 때에는 국자감을 폐지하자는 논의가 있었다. 국자감 교육을 새롭게 한 임금은 예종과 인종이었다. 예종은 1109년(예종 4) 송나라 제도를 수용하여 기존의 유학부 외에 유학을 가르치는 전공별 강좌인 7재를 새로 설치하였다. 그리고 1110년(예종 5)에 제술업 명경업의 감시에 응시하는 자는 국자감에서 3년간 300일을 출석하여 국자감에서 수학하는 것을 의무화함으로써 국자감 교육을 정상화하였다. 1119년(예종 14)에는 장학재단인 양현고도 설치하였다.

 

무신정권기에는 국자감 교육이 전반적으로 침체하였다. 1275년(충렬왕 1)에는 고려의 제도를 제후국의 위격주7에 적합하도록 개편하라는 원나라의 간섭으로 국학으로 개칭하였다. 그러나 유학을 장려하는 분위기가 생겨나 1304년(충렬왕 30)에 대성전을 새로 건축하였고, 국학 진흥을 위한 재정을 마련하기 위하여 안향의 건의로 섬학전을 설치하였다. 이런 상황에서 1298년, 충렬왕에게 양위받은 충선왕이 개혁정치의 일환으로 성균감(成均監)으로 개편하였고, 충선왕이 폐위되면서 국학으로 되돌아간 것을 1308년에 충선왕이 다시 즉위하면서 성균관으로 개편하였다. 1356년(공민왕 5)에 반원정치의 일환으로 국자감으로 복구하였으나, 1362년(공민왕 12)에 다시 성균관으로 개칭하였다. 1367년(공민왕 17)에 성균관 건물을 중영하고 성리학을 교육하였으며 고려가 멸망하고 조선이 건국된 후 한양으로 천도할 때까지 운영하였다.

 

국자감은 성종이 관료로 선발할 인재를 교육하기 위하여 설치한 최고 교육기관이다. 처음부터 학생들의 과거 준비를 도와줄 목적으로 설치하였다. 과거는 중앙과 지방의 지배층 자제들이 시험을 치러 관료로 선발되는 제도로서, 고대에 없던 새로운 인재 선발 방식이었다. 과거 준비를 위한 교육이라는 점에서 국자감은 고대의 학교 교육과는 다른 목적으로 설립되었다는 특징이 있다. 게다가 국자감은 유학부와 기술학부로 구성된 종합대학으로 발전하였는데, 7재가 설치되면서 유학 교육이 크게 장려되었으나 국자감의 인재 교육이 유학에 국한되지 않았다는 점에서 국자감 교육의 중요한 의의가 있다.

 

4. 12목 지방관 파견

먼저 지방제도의 정비 내용을 살펴보면 첫째, 983년(성종 2)에 지방에 12목(牧)을 설치하였다. 이러한 지방관의 설치는 고려 건국 이래 처음 있었던 일로서, 그 역사적 의의는 크다. 12목의 설치와 함께 금유 조장은 혁파되었다. 12목 설치 당시에는 지방관만이 임지에 부임했으며, 가족의 동반이 허용되지 않았다. 그러나 986년(성종 5) 12목에 처음으로 처자(妻子)를 데리고 부임하게 하는 제도적인 조처가 이루어졌다.

 

이듬해에는 12목사와 경학박사 의학박사 각 1인씩을 뽑아 보내어 지방교육을 맡아보게 하는 한편, 유교적 교양이나 의술(醫術)이 있는 사람을 중앙에 천거하도록 하였다. 그리고 993년(성종 12)에는 12목에 상평창을 설치해 물가 조절의 기능을 맡게 하였다. 또한 지방 각 관청의 경비 지출을 위한 공해전시 법을 정비하는 등 지방행정의 기능을 크게 강화시켰다.

 

이와 같은 지방행정의 정비 · 강화는 지방세력 통제책과 관계가 있었다. 우선 12목이 설치되던 983년에 주부군현(州府郡縣)의 이직(吏職)을 개편하였다. 이후에도 지방세력에 대한 통제책은 여러 가지 형태로 꾸준히 전개되었다. 특히, 995년(성종 14)의 지방관제 개편은 지방세력에 대한 통제를 더욱 강화시킨 것으로 생각된다.

995년의 개편에서 먼저 주목되는 것은 10도제의 실시이다. 당(唐)의 10도제를 모방해 제정한 것으로 생각되는 10도제는, 곧 그 실시과정에서 유명무실해졌으나, 우리나라 도제(道制)의 시초가 되었다는 점에서 큰 의의를 찾을 수 있다. 다음으로 중요한 것은 절도사체제로의 개편이었다. 즉, 종래의 12목을 12절도사로 개편한 것은 군정적인 지방행정을 통해 지방의 호족세력(豪族勢力)을 통제함으로써 완전한 중앙집권을 꾀하려한 조처였을 것으로 추측된다.

 

5. 요나라(거란) 1차 침입(서희 담판 강동6주 획득)

서희는 고려전기 장흥진 등에 성을 쌓고 생활권을 압록강까지 넓히는 데 공헌한 문신으로 정치인이자 외교가이다. 942년(태조 25)에 태어나 998년(목종 1)에 사망했다. 960년에 과거에 급제한 뒤 두루 관직을 거쳐 최고직에 이르렀다. 972년 직접 송나라에 사신으로 가 십수 년 간 단절되었던 외교관계를 복원했다. 993년에는 대군을 이끌고 들어온 거란의 장수 소손녕과 담판해 물리쳤고, 이 담판에서의 약속을 토대로 압록강 동쪽의 여진족을 축출하고 강동6주의 기초가 되는 성을 쌓아 생활권을 압록강까지 넓혔다. 성종의 총애를 받았다.

 

972년에 십 수 년간 단절되었던 송나라와의 외교를 직접 사신으로 가 큰 성과를 거두었다. 그러나 가장 큰 외교적 활약은 993년에 대군을 이끌고 들어온 거란의 장수 소손녕(蕭遜寧)과 담판해 이를 물리친 일이었다. 고려의 일방적인 북진정책과 친송외교(親宋外交)에 불안을 느낀 거란이 동경유수(東京留守) 소손녕으로 하여금 고려를 침공하게 하였다. 거란군은 봉산군을 격파한 뒤, “대조(大朝: 거란)가 이미 고구려의 옛 땅을 차지했는데 지금 너희가 강계(疆界)를 침탈하므로 이에 정토한다.”는 등의 위협을 하였다. 이에 고려에서는 항복하자는 견해와 서경(西京) 이북의 땅을 떼어주고 화의하자는 할지론(割地論)이 우세하였다. 그러나 봉산군을 쳤을 뿐 적극적인 군사행동을 취하지 않고 위협만 되풀이하는 적장의 속셈을 간파한 서희는 할지론을 반대하고 싸울 것을 주장하였다.

 

여기에 민관어사(民官御事) 이지백이 동조하자 성종(成宗)도 찬성하였다. 이때 소손녕도 안융진을 공격하다가 중랑장 대도수와 낭장 유방에게 패해 고려의 대신과 면대하기를 청해왔으므로 여기에 응하게 되었다. 거란의 군영에 도착해 상견례를 할 때, 소손녕으로부터 뜰에서 절할 것을 요구받자, ‘뜰에서의 배례(拜禮)란 신하가 임금에게 하는 것’이라 하여 단호히 거절하며 당당한 태도로 맞서 결국 서로 대등한 예를 행하고 대좌하게 되었다. 소손녕이 먼저 침입의 원인을 “그대 나라는 신라 땅에서 일어나 고구려의 땅은 우리가 소유했는데 당신들이 그 땅을 침식하였다.”는 것과, “고려는 우리나라와 땅을 접하고 있는데도 바다를 건너 송나라를 섬기고 있기 때문에 이번의 공격이 있게 되었다.”고 두 가지를 들었다.

 

그러나 침입의 근본적인 이유가 후자에 있다는 것을 알고 있었다. 이에, “우리나라는 곧 고구려의 옛 터전을 이었으므로 고려라 이름하고 평양(平壤)을 도읍으로 삼은 것이다. 만약, 지계(地界)로 논한다면 상국(上國)의 동경(東京)도 모두 우리 경내에 들어가니 어찌 침식이라 말할 수 있겠는가. 뿐만 아니라 압록강 안팎도 역시 우리 경내인데 지금은 여진이 그곳에 도거(盜據)해 완악(頑惡)하고 간사한 짓을 하므로 도로의 막히고 어려움이 바다를 건너는 것보다 심하다. 조빙(朝聘)을 통하지 못하게 된 것은 여진 때문이니 만약에 여진을 쫓아내고 우리의 옛 땅을 되찾게 하여 성보(城堡)를 쌓고 도로가 통하게 되면 감히 조빙을 닦지 않겠는가!”라고 반박, 설득하였다. 이와 같이 언사와 기개가 강개함을 보고 거란은 마침내 철병하였다. 그 결과 994년(성종 13)부터 3년간 거란이 양해한 대로 압록강 동쪽의 여진족을 축출하고, 장흥진(長興鎭) · 귀화진(歸化鎭) · 곽주(郭州) · 귀주(歸州) · 흥화진(興化鎭) 등에 강동6주의 기초가 되는 성을 쌓고 생활권을 압록강까지 넓히는 데 크게 공헌하였다.

 

6. 팔관회 연등회 폐지

성종은 유학을 숭상하고 억불정책(抑佛政策)을 위해 연등회와 팔관회를 폐지하는 등, 유교주의적 정치이념을 펴기 위해 노력하였다. 그리고 그러한 정치이념의 실현에 도움을 줄 수 있는 인재를 등용하고자 애썼다. 992년(성종 11)에 교(敎)를 내리기를 “학문을 많이 쌓지 아니하면 선(善)을 알 수 없으며, 어진 이를 임용하지 아니하면 공을 이룰 수 없다. 이로써 서울에는 학교를 열어 유술(儒術)을 숭상하고, 지방에는 학교를 설치해 생도를 가르치며, 문예를 경쟁하는 장소를 열고, 경서(經書)를 연구하는 업을 넓혔으나, 오히려 포부를 가진 뛰어난 선비를 얻지 못했으니 어진 이를 가로막고 재능을 방해하는 사람이 없는지 어찌 알리요. 무릇 문재(文才)와 무략(武略)이 있는 자는 대궐에 나와서 자천(自薦)함을 허한다.”라 하였고, 얼마 뒤에 다시 교를 내려 “경관(京官) 5품 이상에게 각기 한 사람씩 천거하게 하고, 그 덕행(德行)과 재능은 성명 밑에 기록해 아뢰어라” 한 것 등은 그 좋은 예가 될 것이다. 또한 종묘(宗廟)를 세우고 사직(社稷)을 정했으며, 태학에 재물을 넉넉하게 하여 선비를 양성하고 복시(覆試)로써 어진 사람을 구하였다. 그리고 수령을 독려해 백성을 구휼하고, 효도와 절의를 권장해 풍속을 아름답게 하는 등, 정치 · 사회 · 문화 전반에 걸쳐 새로운 시책을 정력적으로 편 결과 새로운 고려왕조 발전의 기틀을 마련하게 되었다.

 

「시무28조」는 성종이 친히 개봉(開封)하도록 별도로 밀봉(密封)해서 올린 것으로, 성종대에 이루어져야 할 정치개혁을 모두 28개 조목으로 나누어 최승로 자신의 견해를 솔직하게 피력한 것이다. 28조 중 현재 알 수 있는 내용은 22조까지이며, 나머지 6조의 내용은 전하지 않는다. 이 6조의 내용에 대한 복원작업이 시도되기는 하였으나 확실한 내용은 알 수 없다. 「시무 28조」의 내용은 새 국왕(성종)이 해야 할 당면과제들에 대한 구체적인 정책을 건의한 것으로 되어 있다. 최승로는 그 당시 고려왕조가 당면한 문제에 관해서 대내외적으로 광범위하게 자신의 견해를 제시하고 있다. 그 가운데에서도 불교의 폐단과 사회문제에 지대한 관심을 가지고 있었다.

 

 1. 불교비판

특히 불교에 대한 태도가 비판적이었음이 주목된다. 그러나 그의 불교비판은 교리 자체에 대한 것이 아니라, 불교에서 파생된 폐단에 대한 비판이었다는 사실을 유념할 필요가 있다. 그리고 그 비판은 크게 두 가지 측면에서 제기되었다. 첫째는 종래의 불교의식을 그대로 행하고 있던 성종에 대한 간언으로, 2·4·8조에서 모두 성종의 불교에 대한 태도를 비판하고 있다. 그리고 그 모두를 과도한 불교행사를 꾀했던 광종의 고사(故事)와 결부시키고 있는데, 이는 성종이 불선(不善)의 표본처럼 여겨지던 광종처럼 되어서는 안 된다는 점을 강조하기 위한 것으로 생각된다. 둘째는 불교로 인한 사회적 폐단에 대한 비판이었다. 6·10·16·18조가 이에 해당된다. 특히, 18조에서는 신라의 멸망이 불경·불상 등에 금은을 쓰는 등 사치가 지나쳤기 때문이라고 강조하고 이를 경계하는 것이다. 이렇게 여러 조목에 걸쳐 불교의 폐단을 비판하고 있는 것은 정치개혁을 실현하려면 성종이 지나치게 불교에 몰두해서는 안 되겠다고 생각하였기 때문이다. 이와 아울러 성종이 재위 동안에 여러 가지 유교주의 정책을 강력하게 펴나가게 된 것도 최승로의 이와 같은 정책건의와 밀접한 관계가 있었던 것으로 생각된다. 

 

 2. 민생문제

또한 「시무 28조」에서 최승로가 역점을 둔 정책건의는 민생문제에 관한 것이었다. 그는 당시 민중들이 집권층·사찰·지방호족세력 등에 의해 가혹하게 유린당하고 있는 사실에 주목하였다. 따라서 여러 조목에서 구체적인 시정책을 제시하고 있다.

가령, 6조에서 불보·전곡의 폐단을 시정해야 될 이유로 백성의 노요(勞擾)를 들고 있으며, 7조에서는 지방관의 파견을 건의하는 이유를 향호(鄕豪)가 매번 공무를 빙자해 백성을 괴롭히므로 백성들이 그 명을 견딜 수 없는 실정 때문이라고 하였다.

10조에서의 승려의 역관유숙금지 건의도 민폐가 초점이 되고 있으며, 13조의 연등·팔관회 규모축소 건의도 민중을 널리 징발해 노역이 매우 번거롭기 때문이라는 것을 이유로 들고 있다.

28조 중 현재 전하는 22개 조목에서 민폐의 시정과 민역(民役)의 감소 등 민생문제와 관련되는 것은 4·6·7·10·12·13·15·16·17·20·21조 등 모두 11조에 걸쳐 있다. 특히, 21조에 보이는 “민력(民力)을 쉬게 하여 환심을 얻으면 그 복은 반드시 기도하는 바의 복보다 나을 것입니다.”라고 한 말은 민생의 안정이 곧 정치적·사회적 안정과 발전을 가져올 것이라는 그의 생각을 단적으로 나타내는 것이다.

 

 3. 사회제도

이 밖에도 최승로는 신라 말 이래 문란해진 복식제도·신분제도 등의 정비에도 관심을 보였다. 9·17·22조가 이에 해당된다. 그러나 정비기준을 한결 같이 신라 이래의 전통적인 데에 두고 있음이 눈에 띈다.

이러한 면은 새로운 사회현실에 대응하는 개혁책을 제시하였으나 한편으로는 전통적인 가치관을 탈피할 수 없었던 한계를 보여주는 것이다. 즉, 최승로가 지향한 사회개혁의 목표는 전래의 가치관에 토대를 둔 제한된 것임을 알 수 있다.

 

4. 대외관계

대외적인 면에서 중국관계를 5조와 11조의 2조목에 걸쳐 다루고 있는 것도 중요한 의미를 가지고 있다. 이것은 광종의 지나친 모화적(慕華的)인 태도에서 빚어진 혼란을 반성하고, 이제부터는 중국에 대해 긍지와 독자성을 가지고 대응해야 할 필요성을 강조하기 위한 것이었다. 특히, 11조에서는 중국의 문물을 받아들이되 맹목적인 도입을 삼가고 우리의 현실에 알맞게 받아들여야 한다는 점이 강조되고 있다.

 

5. 군주관

「시무 28조」에서 주목해야 할 또 하나의 조목은 14조로서, 여기에서는 군주의 태도가 어떠해야 할 것인가를 밝히고 있다. 최승로는 「5조치적평」에서 군주가 해야 할 일이 무엇인가를 구체적인 역사적 사실을 토대로 제시한 바 있었는데, 이 조목에서 다시 군주가 지켜야 할 도리를 강조하고 있다. 그것은 정치개혁의 성공여부는 군주의 태도에 달려 있음을 말하고자 한 때문일 것이다.

“바라건대 성상께서는 날로 더욱 삼가여 스스로 교만하지 말고 신하를 접함에 공손함을 생각하며, 혹 죄 있는 자가 있더라도 죄의 경중을 모두 법대로만 논한다면 곧 태평성세를 이룰 수 있을 것입니다.”라고 한 14조의 끝말은 이런 면에서 이해될 수 있다.

 

8. 의창

의창은 고려 및 조선 초기의 대표적인 구휼기관이다. 고려시대 개경의 의창은 986년(성종 5)에 국초부터 있던 흑창을 확대하여 설치한 것이고 지방 군현의 의창은 현종 때 마련되었다. 식량을 무상으로 나누어 주는 진제와 가을에 갚을 것을 전제로 하는 진대가 있었다. 진대도 이식 없이 원곡만 돌려주도록 했다. 고려 중기에 국가재정난으로 유명무실해졌다가 고려 말에 부활했다. 조선시대에도 고려의 제도를 그대로 이어받아 태종 후반기에 운영되기 시작했고 세종 때 크게 정비되었다. 중종 이후 흉년 때에 의창이 아닌 군자곡을 나눠주면서 의창은 사실상 폐지되었다.

 

고려시대 개경의 의창은 986년(성종 5) 국초부터 있던 흑창에 미(米) 1만 석(碩)을 더하여 설치되었다. 지방 군현의 의창은 고려의 지방제도가 성립되고, ‘의창조수취규정(義倉租收取規定)’이 정해진 현종 때 마련되었다.

개경의 의창곡은 대창(大倉)에 비축 · 보관되었고, 그 실무는 대창서(大倉署)에서 하였다. 반면 지방 군현의 의창곡은 군현에 있는 창고에 다른 관곡(官穀)과 함께 비축 보관되었고, 그 실무는 각 군현의 수령(守令)과 향리들에 의해서 이루어졌다. 그렇지만 의창곡을 관리하던 담당 관리나 수령이 마음대로 의창곡을 분급할 수 없었다. 의창곡은 국가의 허락이나 명령이 있은 후에 일정한 절차에 의해서 분급되었다. 이렇게 의창곡 분급의 권한을 국가가 가지고 있었던 것은 의창곡을 함부로 사용하지 못하게 하기 위해서였다. 이런 점은 조선 초기 의창운영에서도 마찬가지였다.

 

의창곡은 아무 대가없이 무상으로 나누어 주는 경우와 가을에 갚을 것을 전제로 분급하는 경우가 있었다. 무상으로 나누어 줄 때에는 사람들이 많이 왕래하는 교통의 중심지에 진제장(賑濟場)을 설치하여 죽이나 밥 등 음식물을 나누어주었고, 가을에 갚을 것을 전제로 곡식을 빌려 줄 경우 이식(利息)없이 원곡(元穀)만 되돌려 받는 것이 원칙이었다. 고려 중기 이후 국가 재정이 나빠지면서 의창곡 확보가 어려워졌고, 의창곡의 관리와 운영에도 문제점이 드러나면서 의창은 충렬왕대 이전에 이미 기록에서 찾을 수 없게 되었다. 물론 고려 중기 이후 의창이 없어진 이후에도 국가 차원의 산발적인 구휼 사업은 이어졌지만 몽골과의 전쟁 이후 계속 악화되는 국가의 재정 때문에 큰 효과를 거둘 수 없었고, 오히려 백성들은 국가의 과렴(科斂)주3과 권세가들의 고리대주4에 시달리는 실정이었다. 이러한 상황에도 국가는 지속적으로 정규적인 구휼제도의 부활을 추구하였고, 그 결과 충선왕은 구휼기관으로 개경에 유비창과 전농사(典農司)를 설치하였지만 그 성과는 크지 않았다.

고려말 공민왕 이후 지방관으로 파견된 과거 출신의 관리들에 의해 몇몇 지방에서 독자적으로 의창이 설치되었다. 그러한 흐름이 점차 중앙으로 파급되어 1391년(공양왕 3) 4월에 개경 5부에 의창이 설치되면서 전국에 의창이 다시 설치되었다. 고려 말기에 부활된 의창은 조선 건국 후 조선 초기 의창제도의 기틀이 되었다.

 

9. 상평창

상평창은 고려·조선시대의 물가조절기관이다. 우리 나라에서는 고려 성종 12년(993) 양경(兩京 : 開京·西京)과 12목(牧 : 楊·廣·黃·海·忠·淸·公·全·羅·昇·尙·晉의 12州)에 처음 설치되었다. 이 때 미(米) 6만 4,000석(石)을 기금으로 마련하였다. 그 중 5,000석은 개경의 경시서(京市署)에 쌓아두고, 대부시(大府寺)와 사헌대(司憲臺)가 감독하였다. 나머지 5만 9,000석은 서경과 주·군(州郡)의 창고 15곳에 분속시켰다. 그리고 서경은 분사(分司) 사헌대가, 주군은 계수관(界首官)의 관원이 관리하도록 하였다. 이 후 언제부터인가는 유명무실해져 1371년(공민왕 20) 다시 설치하라는 조처가 취해졌지만 제대로 시행되지 않았다.

 

10. 재면법

성종 때 재해시 세금을 면제해주는 법제를 시행했다.

 

우리나라 최초 철전 : 건원중보

 

11. 건원중보

관(官)에서 주조한 우리나라 최초의 화폐로서 철전(鐵錢)과 동전(銅錢)의 두 종류가 있다. 외형은 둥글고, 중앙에는 사각의 구멍이 뚫린 형원공방(形圓孔方)의 형태를 갖추고 있다. ‘건원중보’는 원래 당나라 숙종 건원연간(乾元年間)에 주조, 발행된 화폐인데, 고려는 이를 모방하여 앞면에는 ‘乾元重寶’라는 화폐명을 새기고, 뒷면에는 ‘東國’이라는 글자를 표기한 고려의 건원중보를 주조하였다.

 

건원중보 철전은 996년(성종 15)에 처음으로 주조되어 창고에 보관되었다가 이듬해에 발행되었다. 그 뒤 1002년(목종 5)까지 계속 유통되었으나, 이해에 이르러 목종의 교지에 의해 유통이 중단되었다. 원래 목종은 이를 주조, 발행한 성종의 뜻을 이어 그 유통을 더욱 확대하려 하였는데, 주전(鑄錢)만을 사용하고, 추포(鹿布 : 발이 굵고 거친 베로 화폐유통이 활발하지 못한 시대에 화폐대용으로 많이 사용됨.)의 사용을 금지시키면 국가로서도 이익이 없고, 백성들로부터도 원성을 사게 될 것이라는 시중(侍中) 한언공(韓彦恭)의 상소를 받아들여, 다주점(茶酒店)·식미점(食味店) 등에서만 사용하고, 그 밖의 사교역에서는 임의대로 토산물을 사용하게 하였다. 이 건원중보 철전의 실물은 1910년대초에 개성부근의 고려 고분에서 건원중보 동전·동국통보(東國通寶)·동국중보(東國重寶) 등과 함께 출토되었는데, 특기할만한 것은 건원중보 철전 외에 동전이 있었다는 사실이다. 따라서, 996년 건원중보 철전이 주조된 이후 동전으로 된 건원중보가 추가로 주조, 발행되었다고 믿어진다. 

 

12. 노비환천법

노비환천법은 고려 광종 때 방량시킨 노비를 성종 때 다시 종으로 환원시킨 법이다. 956년(광종 7) 노비안검법(奴婢按檢法)을 실시하여 사노비(私奴婢) 가운데 억울하게 노비가 된 자들을 풀어주었다. 그러나 이 들 가운데 옛 주인을 경멸하는 풍습이 생기자, 982년(성종 1)에 최승로(崔承老)는 글을 올려 노비안검법의 폐단을 지적하고 광종 때에 종량(從良)된 노비를 다시 환천할 것을 건의하였다.

 

우리나라의 고유한 제도인 양천지법(良賤之法)이 붕괴되어 신분질서가 문란해져, 결국 공신이 불안에 떨게 되고 국가가 위기에 처하게 된다고 지적하였다. 그리하여 987년 성종은 이 법을 제정하여 방량된 노비로서 옛 주인을 경멸하는 자를 환천, 사역(使役)하게 하여 인신적(人身的)인 예속관계를 강화시켰다. 그러나 이 법이 마련된 배경에는 최승로가 지적한 측면보다는 왕권강화의 일환으로 마련된 노비안검법의 실시로 귀족들이 가지게 된 인적·물적 손해를 되찾으려는 귀족들의 끈질긴 요구가 관철된 것으로 보아야 할 것이다. 이처럼 대귀족 무마정책의 하나로 채택된 이 법의 구체적인 대상은 옛 주인을 경멸하는 방량노비 외에도, 공로가 있는 노비로서 나이 40세 이후에 방량되었다고 해도 본주인을 모욕하거나 가벼이 여기는 자 및 옛 주인의 친족과 서로 싸우는 자도 포함되었다. 그러나 예외조항으로 노비로서 본주인을 대신해 전쟁에 나간 자 또는 본주인을 대신해 3년의 여막(廬幕)을 산 자로서, 그 주인이 담당관청에 보고하면 그 공을 헤아려 나이 40이 넘는 자에 한해 면천(免賤)할 수 있게 하였다. 이 노비환천과 아울러 다른 사람의 도망노비를 몰래 숨겨 자신의 노비로 부렸던 자는 하루에 포 30척씩을 그 주인에게 주어야 한다는 타인노비 사역가(使役價)도 책정하였다.